平等者之間無管轄權(quán)

當(dāng)下，新冠肺炎疫情在美國幾近失控，特朗普政府抗疫不力，備受詬病�！按鬄�(zāi)年”恰逢“大選年”，美國國內(nèi)政治內(nèi)斗空前激烈。為轉(zhuǎn)移視線，推卸責(zé)任，轉(zhuǎn)嫁矛盾，一些無良政客使出“甩鍋”的慣用伎倆，接連拋出污名化中國的荒謬論調(diào)，繼而打起了向中國“索賠”的如意算盤。先是一些信奉“不成功，也成名”生存法則的美國律師，在聯(lián)邦法院發(fā)起多起民間“集體訴訟”，然后是密蘇里州總檢察長出面“狀告”中國，密西西比州隨后跟進(jìn)。濫訴對象從中國政府延伸至政黨、軍隊乃至專家學(xué)者個人，訴由五花八門，訴求則從“追究責(zé)任”擴(kuò)展至天價“索賠”。5月8日，美國南卡羅來納州等17個州的共和黨總檢察長聯(lián)名致信美國參眾兩院領(lǐng)導(dǎo)層，揚言“要讓中國為新冠肺炎疫情造成的損失與破壞負(fù)責(zé)”。與此同時，共和黨參眾議員分別提出了十余項涉疫情反華議案，企圖通過立法或修改1976年《外國主權(quán)豁免法》，擴(kuò)大主權(quán)豁免的例外，為誣告濫訴鋪平道路。不排除有更多的誣告濫訴案跟風(fēng)出籠。然而，不管炮制者政治上如何操弄算計，法律上如何精心包裝，借疫情向中國“索賠”的誣告濫訴圖謀注定將以失敗而告終，因為站在他們前面的不但有14億堅如磐石的中國人民，還有至少三道難以逾越的法律程序屏障。

屏障之一：良法善治僅保護(hù)合法訴權(quán)和正當(dāng)訴求

借疫情向中國“索賠”毫無正當(dāng)性可言，屬于典型的誣告濫訴，于法不容，在任何良法善治國家均不可能得逞。原告無端指責(zé)中國未履行《國際衛(wèi)生條例》下的及時通報義務(wù)，故意隱瞞和知情不報，抗疫不力，應(yīng)該為新冠病毒全球大流行承擔(dān)責(zé)任，并試圖以各種毫無根據(jù)的道聽途說、惡意揣測為由對中國發(fā)起誣告濫訴。但起訴方既沒有提供可裁判的事實證據(jù)，也沒有法庭管轄權(quán)的適當(dāng)依據(jù)，巨額索賠的訴求更是異想天開，無論在程序法還是實體法方面，均站不住腳，因為根本就不存在所謂中國政府“隱瞞疫情”和“不作為”的客觀事實，國際法上也無病毒起源地國家責(zé)任的任何規(guī)定。5月9日外交部“美國關(guān)于新冠肺炎疫情的涉華謊言與事實真相”一文已給出極具說服力的回答。

分析新冠肺炎疫情暴發(fā)短短幾個月以來美國政府所作所為的軌跡，不難看出，向中國“索賠”是美國政客有計劃、有組織的政治陰謀。對內(nèi)，在大選年順應(yīng)國內(nèi)政治斗爭的需要；對外，企圖嫁禍于人，遏制中國在應(yīng)對新冠肺炎疫情國際合作方面的影響力，進(jìn)而遏制中國的快速發(fā)展。從今年1月中國首遭新冠肺炎疫情沖擊時，商務(wù)部長羅斯公然宣稱“疫情有助于加速制造業(yè)回歸美國”的幸災(zāi)樂禍，到2月疫情在美暴發(fā)時總統(tǒng)特朗普堅稱“病毒不久將神奇般消失”的漫不經(jīng)心，再到3月疫情告急時國務(wù)卿蓬佩奧等政客紛紛將新冠病毒誣稱為“中國病毒”的“甩鍋”推責(zé)，再到4月密蘇里州總檢察長向中國“索賠”的誣告濫訴，凸顯了一些美國政客的自私和不擇手段，也暴露了誣告濫訴案背后險惡的政治目的。

據(jù)美國媒體披露，共和黨參議院全國委員會曾于4月17日發(fā)出長達(dá)數(shù)十頁的內(nèi)部備忘錄，授意本黨候選人通過“積極攻擊中國”來應(yīng)對新冠肺炎疫情危機(jī)。共和黨的“抹黑攻略”與密蘇里和密西西比兩州共和黨總檢察長的誣告濫訴及17州共和黨總檢察長的聯(lián)名施壓，一前一后，這難道僅是巧合嗎？正如芝加哥大學(xué)國際法教授湯姆·金斯伯格指出的那樣，針對中國的一系列訴訟完全出于政治目的，是右翼政客試圖通過聚焦中國來掩蓋美國政府自身的錯誤。

法律僅保護(hù)合法訴權(quán)和正當(dāng)訴求。誣告濫訴，有違公平正義，破壞社會秩序，浪費司法資源，歷來為各國法律所禁止。在美國，雖然《外國主權(quán)豁免法》允許美國受害人對在美國境內(nèi)造成人身傷害、死亡或者財產(chǎn)損害或喪失的外國侵權(quán)行為，向該外國追索損害賠償金，但該法明文規(guī)定不支持基于行使和履行或者不行使和履行自由裁量權(quán)而提起的任何權(quán)利要求，不管此項自由裁量是否被濫用；也不支持由于誣告、濫用程序、文字誹謗、口頭誹謗、歪曲、欺騙或者干涉契約權(quán)利而引起的任何權(quán)利要求。

屏障之二：國際法上的主權(quán)豁免原則

國際法要求國家確立和行使管轄權(quán)須以屬地和屬人原則為基礎(chǔ)，以依據(jù)真實聯(lián)系在域外行使管轄權(quán)為輔，從而最大限度降低管轄權(quán)沖突，促進(jìn)國際關(guān)系穩(wěn)定和諧。國際法同時要求，各國主權(quán)平等，“平等者之間無管轄權(quán)”，主權(quán)國家不受他國的司法管轄。除非一國放棄管轄豁免，他國法院不得審理以該國國家、政府為被告或針對該國國家財產(chǎn)的案件；除非該國明確放棄執(zhí)行豁免，其他國家法院亦不得對該國國家、政府和財產(chǎn)采取司法強(qiáng)制措施。這就是國家主權(quán)豁免原則和制度。

早在16世紀(jì)，近代國際法之父格勞秀斯就已指出：凡行為不屬于其他人的法律控制，從而不致因其他人意志的行使而使之無效的權(quán)利，稱為主權(quán)。此時的主權(quán)概念已隱含了主權(quán)國家不受他國管轄的意義。1812年美國聯(lián)邦最高法院對“斯庫諾交易號訴麥克法登案”的判決，是確立國家不受外國法院管轄的原則最早的國內(nèi)法院判例。此后，英國法院自1820年、德國法院自1815年、法國法院自1827年、比利時法院自1840年起也都遵循這一原則，并且其逐步被其他國家所接受，最終形成一項普遍接受的習(xí)慣國際法原則。美國政府和法院有義務(wù)確保中國的主權(quán)豁免權(quán)不受侵犯。

盡管在國家豁免原則的適用范圍上一直存在兩種不同的主張和實踐，但無論是絕對豁免主義還是限制豁免主義，都承認(rèn)國家主權(quán)豁免原則在國際關(guān)系和國際法上的極端重要性，都承認(rèn)國家的主權(quán)行為和用于政府事務(wù)的財產(chǎn)享有不受外國法院的司法管轄。區(qū)別只在于國家的非主權(quán)行為和用于商業(yè)目的的財產(chǎn)是否也應(yīng)該享受豁免。因此，即使按照限制豁免主義，中國防控新冠肺炎疫情的政府行為也完全適用國家豁免原則。

1976年《外國主權(quán)豁免法》是美國現(xiàn)行有效的關(guān)于國家及其財產(chǎn)豁免問題的專門法律，是美國法院受理以外國或外國政府為被告的民事訴訟的基本法律依據(jù)。該法明確規(guī)定，美國法院尊重其他國家的國家管轄和國家主權(quán)豁免。外國不享有美國法院司法管轄豁免的民事訴訟僅限于該法限定的少數(shù)幾項例外，其中包括：外國明示或默示放棄豁免；在美國進(jìn)行或完成或有直接影響的商業(yè)活動；由于繼承或饋贈而取得的在美國的不動產(chǎn)權(quán)利；在美國境內(nèi)造成人身傷害、死亡或者財產(chǎn)損害或喪失的侵權(quán)行為等。2016年《反資助恐怖主義法》將豁免例外擴(kuò)大至支持恐怖主義行為。而所有這些豁免的例外，在向中國“索賠”的誣告濫訴案中均不適用。中國國家和政府完全享有不受美國法院管轄的主權(quán)豁免。這早已在1982年湖廣鐵路債券案、2003年仰融訴遼寧省政府案、2005年莫里斯舊債案、2009年“廈船重工案”等一系列判例中得到確認(rèn)。對此，美國法學(xué)界有較為一致的認(rèn)識。著名國際法學(xué)家凱特納教授特此撰文告誡說，“別費力為冠狀病毒起訴中國了”。

屏障之三：美國外國主權(quán)豁免法的例外無一適用

在針對中國政府的這些誣告濫訴案中，由于被告并不是普通民事主體，作為外國政府，法院需要首先判定被告是否適用主權(quán)豁免原則。為尋求法院管轄權(quán)的依據(jù)，誣告案的炮制者們挖空心思，企圖在適用1976年美國《外國主權(quán)豁免法》下的恐怖主義例外、商業(yè)例外和侵權(quán)例外規(guī)則上找到突破口，但是在法律上均難以成立。美國法學(xué)界普遍認(rèn)為，此類訴訟通常是徒勞的。為了繞過法律對美國法院管轄權(quán)的限制，一些政客企圖進(jìn)一步在美國國會推動立法取消中國的主權(quán)豁免權(quán)，但國會必須要考慮由此可能產(chǎn)生的嚴(yán)重后果。

關(guān)于恐怖主義例外，美國2016年《反資助恐怖主義法》規(guī)定：一個國家如果支持恐怖主義行為且導(dǎo)致美國有關(guān)人員的傷害，美國當(dāng)事人可以在美國法院直接起訴這些支持恐怖主義的國家。因此，只有當(dāng)外國政府資助恐怖行為導(dǎo)致美國公民受傷或者死亡時，才構(gòu)成主權(quán)豁免例外。這在本案根本就不存在。

至于商業(yè)例外，在本案也不適用。根據(jù)《外國主權(quán)豁免法》，構(gòu)成美國法院管轄豁免例外的外國商業(yè)活動，是指某種正常做法的商業(yè)行為或某種特殊的商業(yè)交易或活動。是否是商業(yè)性的活動，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行為或交易的性質(zhì)決定。不享有豁免的外國商業(yè)活動僅限于訴訟是基于該外國在美國進(jìn)行或完成或在美國引起直接影響的商業(yè)活動而提出的。在向中國“索賠”的誣告濫訴案中，被“指控”的中國防控新冠肺炎疫情的政府行為無疑屬于政府公共管理行為，沒有任何商業(yè)屬性；原告與“被告”之間不存在任何基礎(chǔ)性的商業(yè)交易關(guān)系；中國政府的抗疫行為與美國法院也沒有最低限度的聯(lián)系。這些都不滿足限制國家豁免權(quán)的商業(yè)例外的適用條件。

關(guān)于侵權(quán)例外，要求中國承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的種種指控，在法律上毫無依據(jù)。根據(jù)國際法，國家責(zé)任的產(chǎn)生，在受害國的損失和責(zé)任國的不法行為之間必須存在因果關(guān)系。中國對美國沒有實施任何可歸因于中國政府的國際不法行為，中國的防疫抗疫行為與美國因疫情大規(guī)模暴發(fā)可能遭受的人身傷害、死亡或者財產(chǎn)損害或喪失之間也沒有任何因果關(guān)系，何來“侵權(quán)”責(zé)任？也許美國人民應(yīng)該對本國特朗普政府應(yīng)對疫情的不作為、亂作為以及“甩鍋”推責(zé)的卑劣行徑討個說法。

綜上所述，將新冠肺炎疫情政治化、污名化，炮制向中國“索賠”的誣告濫訴政治鬧劇，不得人心。平等者之間無管轄權(quán)，根據(jù)主權(quán)平等和國家豁免原則，美國法院應(yīng)毫不遲疑地駁回向中國“索賠”的誣告濫訴圖謀。

（作者：黃惠康，系聯(lián)合國國際法委員會委員，武漢大學(xué)國際法研究所特聘教授）